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電力體制改革的法治化路徑分析

經(jīng)驗(yàn)表明，“先立法、后改革”的路徑是電力改革成功的重要保障。自1996 年4 月1 日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《電力法》）至今已將近二十年，部分規(guī)定與電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和變化的實(shí)踐相脫離，亟需對(duì)其進(jìn)行修改，以適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。今年4月24日，全國(guó)人大審議通過(guò)了修改《電力法》等六部法律的決定，其中在《電力法》修訂中，刪除了原第25條第3款中的“供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)持《供電營(yíng)業(yè)許可證》向工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，方可營(yíng)業(yè)”。這被學(xué)者們普遍認(rèn)為僅僅“開(kāi)了個(gè)頭”，接下來(lái)還會(huì)有很多內(nèi)容需要修改，其進(jìn)程也將加快。在實(shí)踐中，一些改革舉措缺少法律依據(jù)，甚至出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)中的有關(guān)條款相矛盾的現(xiàn)象。例如，大用戶(hù)直接購(gòu)電改革就缺少相關(guān)法律依據(jù)，因?yàn)槠溥`反了公平交易的基本原則；而就目前的電價(jià)形成機(jī)制和電網(wǎng)壟斷性經(jīng)營(yíng)而言，主要法律依據(jù)在于《電力法》中對(duì)供電營(yíng)業(yè)區(qū)許可制度和供電營(yíng)業(yè)專(zhuān)營(yíng)制度的一系列規(guī)定，因此未來(lái)要實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)機(jī)制決定電力價(jià)格、電價(jià)引導(dǎo)投資和消費(fèi)制度，建立電網(wǎng)無(wú)歧視、放開(kāi)接入制度，達(dá)到節(jié)能、低碳的目標(biāo)等，均需修訂原有的法律法規(guī)。

一、“先照后證”模式將使更多配售電主體進(jìn)入電力市場(chǎng)

《供電營(yíng)業(yè)許可證》是指供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)在經(jīng)電力管理部門(mén)批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶(hù)供電的合法許可憑證，這一制度自1996年《電力法》開(kāi)始施行。在《電力法》修訂之前，供電企業(yè)在取得營(yíng)業(yè)許可之前，需要向當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T(mén)提交申請(qǐng)，并準(zhǔn)備包括供電企業(yè)的基本情況、供電區(qū)域地理平面圖、電源容量及分布圖、售電價(jià)格及其依據(jù)等多項(xiàng)材料。在獲得了《供電營(yíng)業(yè)許可證》之后，向工商部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，才能夠營(yíng)業(yè)。未按照規(guī)定取得《供電營(yíng)業(yè)許可證》，從事電力供應(yīng)業(yè)務(wù)的，電力主管部門(mén)將沒(méi)收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。這樣的“門(mén)檻”使得只有少數(shù)企業(yè)能夠從事電力經(jīng)營(yíng)。

新修訂的《電力法》刪除了此條規(guī)定，放開(kāi)售配電側(cè)，將《供電營(yíng)業(yè)許可證》的審批后移，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)；逐步放開(kāi)售電側(cè)，構(gòu)建多元化的售電主體，有意開(kāi)展配售電業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體，可以先向工商部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，然后再申請(qǐng)《供電營(yíng)業(yè)許可證》，可有助于企業(yè)在初期集中精力開(kāi)展業(yè)務(wù)，也為電力增量進(jìn)入已經(jīng)劃分好的供電營(yíng)業(yè)區(qū)域，提供了更為開(kāi)放的條件。值得注意的是，本次《電力法》修改的內(nèi)容，并不是取消了《供電營(yíng)業(yè)許可證》的核準(zhǔn)，只是將工商登記前置審批事項(xiàng)改為后置審批，從對(duì)電力行業(yè)的影響來(lái)看，此次修改僅僅使售電主體入市門(mén)檻降低，為進(jìn)一步推進(jìn)售電側(cè)改革打下法理基礎(chǔ)，后續(xù)修法仍有很大空間。